¿Por qué la Agenda 2030 no tiene nada que ver con los incendios ?

Ago 2025

En este post explico que, culpar a la Agenda 2030 de impedir la limpieza de los montes y provocar lo incendios en España, no encaja ni cronológicamente (se aprueba en 2015 y la legislación española sobre montes es muy anterior) ni jurídicamente (no tiene ninguna consecuencia jurídica en el ordenamiento jurídico español). La realidad es mucho más prosaica: la complejidad normativa española (estatal y autonómica), unida a la dificultad burocrática en materia de autorizaciones en zonas protegidas, tendrían, de tenerla, mucha más culpa que la pobre Agenda 2030.

Los últimos incendios que han arrasado, según el Sistema Europeo de Información sobre Incendios Forestales (Copernicus), cerca de 407.000 hectáreas del campo español han provocado muchos debates públicos en relación al reparto de las competencias entre administraciones (la Estatal y las Autonómicas), la gestión eficiente de los recursos, la cooperación de la Unión Europea… y al impacto de la Agenda 2030 y de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que es donde quiero poner atención en este artículo.

Desde sectores de la extrema derecha, bien por desconocimiento, bien por interés, se ha apuntado directamente a la responsabilidad de la agenda 2030 (y también del Pacto Verde Europeo) como la causante de los incendios. Según esta visión, esta agenda, fundamentada en el “fanatismo climático”, no permitiría la “limpieza de los montes el pastoreo tradicional, la limpieza de veredas y márgenes de ríos o la acumulación de agua en pequeñas presas, prácticas que, según ha defendido, ayudan a prevenir incendios”.

Pues bien. En este post quisiera explicar que, culpar a la Agenda 2030 de impedir la limpieza de los montes y provocar lo incendios en España, no encaja ni cronológicamente (se aprueba en 2015 y la legislación española sobre montes es muy anterior) ni jurídicamente (no tiene ninguna consecuencia jurídica en el ordenamiento jurídico español). La realidad es mucho más prosaica: la complejidad normativa española (estatal y autonómica), unida a la dificultad burocrática en materia de autorizaciones en zonas protegidas, tendrían, de tenerla, mucha más culpa que la pobre Agenda 2030.

La Agenda 2030 de impedir la limpieza de los montes y provocar lo incendios en España, no encaja ni cronológicamente (se aprueba en 2015 y la legislación española sobre montes es muy anterior) ni jurídicamente (no tiene ninguna consecuencia jurídica en el ordenamiento jurídico español)

Quizá la Agenda 2030 sea “culpable” de otras cosas (aunque aún no se de cuales); pero, desde luego, de los incendios, no. Por tanto, si dato mata relato, entendamos qué hay detrás de esos datos.

La Agenda 2030

La Agenda 2030 vio la luz el 25 de septiembre de 2015 con la Resolución A/RES/70/1 de la Asamblea General de Naciones Unidas titulada “Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development”. En esta resolución se definieron 17 objetivos globales que cubrían las tres dimensiones del desarrollo sostenible: económica, social y ambiental. Los 17 objetivos de la Agenda 2030 se despliegan en 168 metas concretas y se traducen en 230 indicadores de seguimiento. Todos los años se publica un denominado Informe de Progreso, en el que se da cuenta del grado de avance a nivel agregado de esos 17 Objetivos, 168 metas y 230 Objetivos. También se publica un informe del grado de avance de los 230 indicadores en cada país y se asigna a cada uno su posición en un ranking por nivel de cumplimiento. Por ejemplo, en 2025, España ocupaba la posición 14 de un total de 167 países, con una puntuación de 81 puntos. En este año los tres primeros países del ranking fueron Finlandia (87.0 puntos), Suecia (85.7) y Dinamarca (85.3).

El ODS 15, relativo a la “Vida de ecosistemas terrestres”, es el más explícito en relación a los bosques

En concreto, el ODS 15, relativo a la “Vida de ecosistemas terrestres”, es el más explícito en relación a los bosques. Busca proteger y restablecer los ecosistemas terrestres, gestionar sosteniblemente los bosques, luchar contra la desertificación, detener e invertir la degradación de las tierras, y detener la pérdida de biodiversidad. Este objetivo se concreta en cuatro metas y en cinco indicadores. Son estos:

Meta 1: Asegurar la conservación, restablecimiento y uso sostenible de los ecosistemas terrestres y de agua dulce. Incluye dos indicadores: el 15.1.1 (Superficie forestal como proporción de la superficie total) y el 15.1.2 (Proporción de sitios importantes para la biodiversidad terrestre y de agua dulce incluidos en áreas protegidas)
Meta 15.2: Promover la ordenación sostenible de todos los tipos de bosques, detener la deforestación, restaurar bosques degradados y aumentar la forestación y reforestación. Se mide con el indicador 15.2.1 -Avances en la gestión forestal sostenible- que se mide con varios sub-componentes: cobertura forestal, biomasa, certificación, áreas protegidas, etc.
Meta 15.3: Luchar contra la desertificación, restaurar tierras degradadas y lograr un mundo con degradación neutra del suelo. Se mide con el indicador 15.3.1 (Proporción de tierras degradadas en relación con la superficie total).
Meta 15.5: Adoptar medidas para reducir la degradación de hábitats naturales y frenar la pérdida de biodiversidad. Se mide con el indicador 15.5. (Índice de la Lista Roja de especies amenazadas).

A la luz de esta redacción, pregunto: ¿ve alguien ve en este objetivo, en estas metas y en estos indicadores alguna prohibición expresa a la limpieza de los bosques? Yo, al menos, no lo veo. Si alguien la ve, por favor, que me lo diga.

Respecto de su naturaleza jurídica, la Agenda 2030, como todas las resoluciones de Naciones Unidas, tiene una naturaleza jurídica “voluntaria” o Soft Law y no forma parte del ordenamiento jurídico español ni de cualquier otro país. Según el derecho internacional, para que las decisiones de Naciones Unidas forman parte de la legislación de un país (Hard Law), o bien tiene que tratarse de resoluciones adoptadas bajo el Capítulo VII de la Carta de la ONU (“Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz o actos de agresión”) (art. 25 de la Carta de la ONU), o bien tienen que ser tratados multilaterales si son firmados y ratificados por los Estados, conforme a la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados (1969).

La Agenda 2030, como todas las resoluciones de Naciones Unidas, tiene una naturaleza jurídica “voluntaria” o Soft Law y no forma parte del ordenamiento jurídico español

En otras palabras. La Agenda 2030 no forma parte del ordenamiento jurídico español, por lo que de ella no pueden deducirse prohibición, infracción o sanción administrativa alguna para el caso concreto de los bosques españoles. Para eso están las leyes estatales o autonómicas, que son las que analizo a continuación.

El ordenamiento jurídico español sobre cuidado, prevención y limpieza de montes

Sin ánimo de ser exhaustivo, quizá convenga repasar las principales regulaciones estatales y autonómicas en relación con este tema, porque es de aquí de donde si pueden derivarse obligaciones y sanciones concretas. En el ámbito de la legislación del Estado, pueden destacarse las siguientes.

Antes de la entrada en vigor de la Constitución Española de 1978, había varias normativas en relación con los montes: las Ordenanzas Generales de Montes ( 22 diciembre 1833) que fueron un hito en la historia forestal española, ya que establecieron la primera Dirección General de Montes y pusieron de manifiesto la importancia de la propiedad y la explotación de los montes; la Ley de Montes (8-jun-1957) y el Reglamento (Decreto 485/1962), que estableció la propiedad forestal, reguló la adquisición y permuta de montes por parte del Estado y las entidades locales, y sentó las bases para la planificación y gestión de estos recursos; y la Ley 81/1968, sobre Incendios Forestales y Reglamento (Decreto 3769/1972) que reguló medidas específicas en cuatro ámbitos: prevención y extinción de incendios forestales, protección de personas y bienes, restauración del patrimonio forestal dañado, y sanción de infracciones. Además, estableció protocolos para quemas controladas y fijó obligaciones para zonas declaradas de peligro, incluyendo responsabilidades de propietarios, ayudas técnicas y económicas, así como intervención administrativa subsidiaria en caso de incumplimiento.

Tras la aprobación de la Constitución de 1978, se abrió paso a la gestión de los montes por parte de las Comunidades Autónomas. En el art. 148.1.8ª se reconoce la posibilidad de que las éstas asuman competencias en “los montes y aprovechamientos forestales”. Y en el art. 149.1.23ª el Estado se reserva la legislación básica sobre “protección del medio ambiente”, quedando la ejecución en manos autonómicas. A partir de ahí, los diferentes estatutos de autonomía irían incorporando esta competencia y desarrollándola en Leyes Autonómicas hasta la actualidad.

Entre las principales normas estatales, destacan las siguientes:

Real Decreto 875/1988. Establece la regulación de la compensación de gastos derivados de la extinción de incendios forestales en España. Este real decreto detalla el procedimiento mediante el cual las autoridades que hayan incurrido en gastos para apagar incendios forestales pueden obtener la compensación de dichos gastos, principalmente a través del Fondo de Compensación de Seguros
Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres fue la primera norma estatal amplia en materia de medio ambiente y estableció el marco legal básico para la protección de la naturaleza en España, regulando la creación y gestión de espacios naturales protegidos (parques, reservas, monumentos naturales y paisajes protegidos), la protección de especies amenazadas mediante catálogos nacionales, y la obligación de que cualquier actuación susceptible de afectar a estos espacios o especies requiriese autorización administrativa previa para actividades que pudieran afectar a los valores naturales (artículos 15 a 22). Además, esta Ley creó mecanismos de coordinación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, que asumían progresivamente las competencias de gestión ambiental. Lease bien: las limitaciones en espacios protegidos es de 1989… 26 años antes de la aprobación de la Agenda 2030.

Lease bien: las limitaciones en espacios protegidos es de 1989… 26 años antes de la aprobación de la Agenda 2030

Ley 43/2002, de Sanidad Vegetal. Su enfoque principal es la protección de las plantas y vegetales frente a plagas, enfermedades y riesgos que puedan afectar la sanidad vegetal. Su objetivo es mantener la salud del sector agrícola y forestal desde una perspectiva fitosanitaria. Se cita como base en la Ley de Montes (art. 53)
Ley 43/2003, de Montes. Es la Ley básica vigente, a la que se han hecho sucesivas reformas. En ella se imponen obligaciones legales a los propietarios de terrenos, quienes deben efectuar tareas de prevención (como podas o desbroces), tal y como refuerzan informes recientes. Esta ley, en su artículo 48 apartado 4, establece que los planes de prevención de incendios forestales, elaborados por las comunidades autónomas, deben incluir "trabajos de carácter preventivo, en particular los tratamientos selvícolas que procedan", lo que implica que los propietarios deban hacer de forma proactiva labores como desbroce, podas o eliminación de vegetación densa con fines preventivos. En ella (artículo 50) también se prohíbe cambiar el uso en terrenos incendiados durante 30 años (con contadas excepciones por Ley y con compensaciones).
Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (con reformas 2015 y 2018). Esta ley deroga y sustituye a la de 1989, amplía y actualiza el régimen de protección, especialmente en lo relativo a la Red Natura 2000 (que, por cierto, se crearon con la Directiva 92/43/CEE, de Hábitats), y a los hábitats y especies catalogadas (arts. 45 a 58) y establece que ciertas intervenciones que puedan alterar el estado de conservación en espacios protegidos -por ejemplo, la limpieza de montes y riberas en espacios protegidos- necesitan autorización previa, salvo en actuaciones de emergencia muy concretas (ej. incendio activo o catástrofe natural), que después deben ser comunicadas y justificadas al órgano correspondiente de cada Comunidad Autónoma. También introduce un régimen sancionador más detallado (arts. 76 y ss.). Léase bien: es esta Ley 42/2007 y la Directiva 92/43 de la UE se aprueban ocho y trece años antes de la aparición de la Agenda 2030. Y por cierto… mucho antes del Pacto Verde de la UE, que es de 2019.

La Ley 42/2007, de Patrimonio Natual y Biodiversidad, y la Directiva 92/43 de la UE se aprueban ocho y trece años antes de la aparición de la Agenda 2030. Y por cierto… mucho antes del Pacto Verde de la UE

Ley 21/2015, reforma de la Ley de Montes. Introduce cambios significativos como la figura de los montes de socios para facilitar la gestión de montes con titulares conocidos pero con cuotas vacantes, y la eliminación de la prohibición general de circulación de vehículos por pistas forestales, remitiendo la regulación a las comunidades autónomas. También reforzó la protección de los montes públicos y la recuperación de los incendiados, que solo podrán ser cambiados de uso por razones imperiosas y con compensaciones
Real Decreto-ley 15/2022, medidas urgentes en incendios forestales. Establece medidas urgentes en materia de incendios forestales para reforzar la prevención y extinción ante el riesgo por cambio climático. Entre sus disposiciones, se incluyen el establecimiento de un catálogo mínimo de prohibiciones y sanciones para niveles de riesgo muy alto o extremo, la mejora de la coordinación entre administraciones a través de un sistema de emergencias, y la aprobación de directrices comunes para la clasificación de unidades de extinción y el uso de medios aéreos y simbología de medidas urgentes en materia de incendios forestales. Refuerza el art. 48 de la Ley de Montes: obliga a planes anuales publicados antes del 31 de octubre; exige trabajos preventivos (tratamientos selvícolas, cortafuegos, vías de acceso, puntos de agua) y su programación; impone un catálogo mínimo de prohibiciones (p. ej., quemas, maquinaria que genere chispas, pirotecnia) cuando AEMET declare riesgo muy alto o extremo; consolida un dispositivo estatal activo todo el año.
Real Decreto 893/2013, planificación de emergencias por incendios. Aprueba la Directriz Básica de planificación de emergencias por incendios forestales (marco de planes estatal/autonómico/local). El Real Decreto 893/2013, de 15 de noviembre, aprobó la Directriz básica de planificación de protección civil de emergencia por incendios forestales. Esta directriz establece los criterios mínimos para que las diferentes Administraciones Públicas elaboren sus propios planes de emergencia contra incendios forestales, fijando un marco común para toda la actuación en el ámbito estatal
Plan Estatal de Protección Civil para Emergencias por Incendios Forestales (31 de octubre de 2014), luego actualizado por normas posteriores. Este plan establece la organización de los recursos humanos y materiales necesarios para la protección de la población en caso de emergencias por incendios forestales, coordinando a la Administración General del Estado con las Comunidades Autónomas para prevenir, vigilar, controlar y extinguir estos siniestros
Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil. Entre otras acciones, la Ley establece dos grandes instrumentos. El primero es la posibilidad de declarar la denominada "Zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil" (o zona catastrófica), que permite activar ayudas económicas, subvenciones para infraestructuras, asistencia a actividades económicas, beneficios fiscales y condiciones laborales especiales. El segundo es la posibilidad de declarar la “Emergencia de interés nacional”, que, por iniciativa del Ministerio del Interior, ya sea de oficio o a solicitud de una comunidad autónoma, confiere al Gobierno la dirección y coordinación centralizadas de la respuesta a la emergencia.
Real Decreto-ley 15/2022, de 1 de agosto, por el que se adoptan medidas urgentes en materia de incendios forestales. El decreto modifica la Ley de Montes, introduciendo como sustitutivos de los anteriores planes de defensa zonales unos planes anuales integrales de prevención, vigilancia y extinción de incendios forestales que deben cubrir todo el territorio de cada comunidad autónoma, estar actualizados por adelantado y mantenerse activos durante todo el año. Estos planes deben incluir diseños operativos, medios técnicos y humanos asignados de forma estable, identificación de puntos críticos, medidas preventivas (cortafuegos, accesos, puntos de agua), así como la regulación de usos en función del riesgo con su correspondiente régimen sancionador en situaciones de alto riesgo, basándose en información meteorológica actualizada proporcionada por la AEMET. Además, se refuerza la coordinación inter-administrativa mediante criterios nacionales comunes y se habilita la participación del Estado en apoyo a las comunidades y en la restauración forestal post-incendio, sujeto al cumplimiento de los requisitos establecidos
El Real Decreto 524/2023, de 20 de junio, aprueba la nueva Norma Básica de Protección Civil en España. Unifica la planificación frente a emergencias, actualizando el catálogo de riesgos (incluyendo fenómenos como los maremotos) y estableciendo la estructura común de los planes. La norma deroga la anterior Norma Básica de Autoprotección (RD 393/2007) con un periodo de transición de cuatro años, integra la planificación de la autoprotección, y prevé la inclusión de los animales y el apoyo a otras emergencias no estrictamente de protección civil en los planes
Ley 5/2024, básica de bomberos forestales. Establece el marco jurídico para los bomberos forestales, abordando la regulación de sus condiciones laborales, profesionales, de seguridad y salud laboral. Publicada en el Boletín Oficial del Estado el 9 de noviembre de 2024, esta ley busca dignificar su profesión y mejorar sus condiciones de trabajo, especialmente considerando el carácter estacional de su labor y la movilidad para actuar fuera de su comunidad autónoma.

En el ámbito autonómico, prácticamente todas las comunidades autónomas han desarrollado normativa propia relativa a la protección de montes, ordenación forestal, limpieza preventiva o gestión post-incendio; en ninguna de ellas se prohibe la limpieza de los montes. Además, tienen competencias directas en la prevención y extinción de incendios forestales. Podrían destacarse las siguientes:

En el ámbito autonómico, prácticamente todas las comunidades autónomas han desarrollado normativa propia relativa a la protección de montes, ordenación forestal, limpieza preventiva o gestión post-incendio

En Andalucía, la Ley Forestal (Ley 2/1992, de 15 de junio), establece que los propietarios y gestores de terrenos forestales tienen la obligación de conservar y mantener los montes en buen estado, lo que incluye ejecutar labores de limpieza, desbroce y tratamientos selvícolas para prevenir incendios. Además, la Junta de Andalucía puede imponer medidas preventivas y sancionar el incumplimiento, así como promover ayudas y planes de restauración forestal tras incendios.
En Castilla y León, la de Montes (Ley 3/2009, de 6 de abril), regula la conservación, restauración y gestión sostenible de los montes de la comunidad. En materia de incendios, se complementa con Decretos específicos (por ejemplo, el de 2012 y el de 2025) que permiten la limpieza y aprovechamiento de montes no gestionados directamente por la administración, establecen obligaciones de desbroce y eliminación de biomasa en zonas de riesgo, y fijan planes de prevención y extinción coordinados entre propietarios, ayuntamientos y la Junta.
En Extremadura, la Ley de prevención y lucha contra los incendios forestales (Ley 5/2004) junto con la Ley de montes y gestión forestal sostenible (Ley 6/2015) constituyen el marco principal. La normativa obliga a los propietarios a mantener los terrenos forestales en condiciones adecuadas para reducir riesgos de incendio, regula los desbroces, podas y quemas controladas, y faculta a la Junta a imponer medidas obligatorias en áreas de alt riesgo. Además, prevé planes de defensa contra incendios forestales (INFOEX), que integran tanto la prevención como la extinción y la restauración de zonas afectadas.
En Galicia, la Ley de montes (Ley 7/2012, de 28 de junio) obliga a los propietarios a mantener limpios los terrenos forestales, especialmente en la franja de 50 metros alrededor de viviendas, núcleos de población e infraestructuras, como medida preventiva contra incendios. Contempla sanciones en caso de incumplimiento, regula las actuaciones de gestión forestal sostenible y facilita la posibilidad de subvenciones y ayudas para clareos, desbroces y repoblaciones. Además, articula la coordinación entre municipios, propietarios y la Xunta en materia de planificación y restauración post-incendio.

En conclusión. La Agenda 2030 no es “culpable” en l prevención de los invendios

Como comentaba en la introducción de este artículo, la Agenda 2030 no tiene implicación alguna en la ola de incendios que está quemando España el mes de agosto de 2025, tanto por cronología, como por naturaleza jurídica.

La Agenda 2030 no tiene implicación alguna en la ola de incendios que está quemando España el mes de agosto de 2025, tanto por cronología, como por naturaleza jurídica.

Por cronología, las bases legales de carácter estatal que condicionan cómo se gestiona, previene y se “limpia” un monte en España, la Ley 43/2003 de Montes y la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad) son muy anteriores a 2015, que es cuando se aprueba la Agenda 2030. Por naturaleza jurídica, la Agenda 2030 es una hoja de ruta internacional, no vinculante; y, en España, si hace algo, no sería más que inspirar la legislación posterior; pero de ella, insisto, no se derivan prohibiciones o sanciones de ningún tipo.

Podríamos preguntar legítimamente dónde están las causas que podrían dificultar la gestión de los incendios en España. Aunque esté sería objeto de otro artículo, en lo que se refiere a presuntas prohibiciones a limpieza de los bosques, hay que destacar que la Ley de montes (Ley 43/2003 y su reforma Ley 21/2015), no solo no prohíben limpiar los bosques, sino que obliga que los planes autonómicos desarrollen leyes que obligue a sus dueños a hacer los "trabajos de carácter preventivo, en particular los tratamientos selvícolas que procedan" de forma activa (es decir desbroce, podas o eliminación de vegetación densa con fines preventivos). Sin embargo, sí podría afirmarse que la Ley 42/2007 sobre espacios protegidos establece más requisitos en lo que respecta a la autorización y evaluación para actuaciones por conservación de hábitats, por parte de los órganos pertinentes de las Comunidades Autónomas.

Sí podría afirmarse que la Ley 42/2007 sobre espacios protegidos establece más requisitos en lo que respecta a la autorización y evaluación para actuaciones por conservación de hábitats, por parte de los órganos pertinentes de las Comunidades Autónomas.

En otras palabras. Es todo más prosaico (y más complejo): la complejidad del marco legislativo (estatal y autonómico); los tiempos que corren entre la solicitud a los órganos competentes de las Comunidades Autónomas para realizar intervenciones que puedan alterar el estado de conservación en espacios protegidos -por ejemplo, la limpieza de montes y riberas en espacios protegidos-; y las dificultades de coordinación entre administraciones… de tener, tendrán más responsabilidades en los incendios que hemos vivido en España en agosto de 2025 que la pobre Agenda 2030.